Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα έχει μια νέα Γενική Διεύθυνση Αμυντικής Βιομηχανίας και Διαστήματος, όπως ανακοίνωσε η νεοεκλεγής πρόεδρος Ursula von der Leyen στις 10 Σεπτεμβρίου. Η ιδέα δεν είναι καινούργια, αλλά έλαβε νέα ώθηση με την έναρξη του Ευρωπαϊκού Αμυντικού Ταμείου (ΕΤΑ) το 2017, η οποία σημείωσε μια πρωτοφανή στροφή προς την κατεύθυνση “περισσότερης ΕΕ” σε επίπεδο αμυντικής βιομηχανικής πολιτικής. Το άρθρο αυτό εξετάζει τον τρόπο με τον οποίο εξελίχθηκε ο ρόλος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στην αμυντική πολιτική της ΕΕ, ειδικά όσον αφορά τη ρύθμιση της αγοράς, την ανάπτυξη ικανοτήτων και την πολιτική εξαγωγών όπλων.
του Στράτου Γεραγώτη*
Η Επιτροπή επέκτεινε σταδιακά την εμβέλειά της, αλλά παραμένει περιορισμένη στην επιρροή της και θα πρέπει να αποδείξει την προστιθέμενη αξία της όχι μόνο στις αμυντικές επιχειρήσεις της Ευρώπης αλλά και στην επιδίωξη της ΕΕ να γίνει πιο ικανός αμυντικός ηθοποιός.
Ολοκλήρωση της αγοράς
Δεδομένου ότι η άμυνα είχε αποκλειστεί σε μεγάλο βαθμό από τη δυναμική ολοκλήρωσης της αγοράς της ΕΕ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στις αρχές της δεκαετίας του 2000 έθεσε ως στόχο να αντιμετωπίσει τα προβλήματα κατακερματισμού, αλληλοεπικάλυψης και προστατευτισμού που έπληξαν την ευρωπαϊκή αμυντική αγορά. Η λύση της Επιτροπής ήταν να επιδιωχθεί η δημιουργία μιας ολοκληρωμένης αγοράς με ελεύθερη κυκλοφορία αγαθών και υπηρεσιών, καθώς και ανοιχτές δημόσιες συμβάσεις. Η σημαντικότερη πρότασή της ήταν η θέσπιση ρυθμίσεων που αφορούν τον τομέα μέσω της δέσμης μέτρων για την άμυνα του 2009, συμπεριλαμβανομένων δύο οδηγιών για την προμήθεια και μεταφορά προϊόντων συνδεόμενων με τον τομέα της άμυνας. Ο στόχος ήταν να αυξηθεί ο ανταγωνισμός και να δημιουργηθούν οικονομίες κλίμακας που θα οδηγήσουν τελικά σε χαμηλότερο κόστος άμυνας για τα κράτη μέλη της ΕΕ.
Οι οδηγίες είχαν περιορισμένη επιτυχία. Τα κράτη μέλη εξακολουθούν να παρεμποδίζουν τις διατάξεις της Συνθήκης για την εσωτερική αγορά επικαλούμενες το άρθρο 346 της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ, το οποίο επιτρέπει σε οποιαδήποτε κυβέρνηση «να λάβει τα μέτρα που θεωρεί απαραίτητα για την προστασία των ουσιωδών συμφερόντων της ασφάλειάς της. Οι κυβερνήσεις εφάρμοσαν ως επί το πλείστον τις διατάξεις της οδηγίας περί δημοσίων συμβάσεων σε συμβάσεις που αφορούν τη συντήρηση και την επισκευή, τη διαχείριση εγκαταστάσεων ή την απόκτηση εξοπλισμού με χαμηλές στρατιωτικές προδιαγραφές στρατιωτικού εξοπλισμού, ακόμη και μετά την αμυντική συσκευασία. προσφορά σε επίπεδο ΕΕ.
Το 2018, η Επιτροπή ξεκίνησε για πρώτη φορά διαδικασίες για παράβαση της οδηγίας κατά πέντε κρατών μελών περί δημοσίων συμβάσεων. Εάν αυτές οι χώρες δεν συμμορφωθούν, μπορεί να παραπέμψει το θέμα στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο. Λόγω του ευαίσθητου και ιδιαίτερα πολιτικού χαρακτήρα των αποφάσεων για τις δημόσιες συμβάσεις, ωστόσο, υπήρξε μικρή προθυμία από την πλευρά της Επιτροπής και των αμυντικών εταιρειών να αμφισβητήσουν τις αποφάσεις των κρατών μελών και να τις παραπέμψουν στο δικαστήριο.
Έρευνα και ανάπτυξη
Πιο πρόσφατα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει στοχεύσει σε χαμηλές και αναποτελεσματικές αμυντικές δαπάνες, ιδίως στην έρευνα και την ανάπτυξη. Όπως ανέφερε πρόσφατα η έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, προκειμένου να τηρηθούν τα όρια αναφοράς του ΝΑΤΟ για την κάλυψη του 2% του ΑΕΠ για την άμυνα, τα μέλη της ΕΕ του ΝΑΤΟ θα πρέπει να επενδύσουν επιπλέον 90 δισ. Ευρώ ετησίως (45% σε σύγκριση με τις δαπάνες για το 2017. Πολλοί από αυτούς επιδοτούν επίσης τις μη ανταγωνιστικές αμυντικές βιομηχανίες ως συστήματα δημιουργίας θέσεων απασχόλησης ή αγοράζουν εξοπλισμό από τρίτες χώρες, κυρίως τις Ηνωμένες Πολιτείες, αντί να συνεργάζονται με τους ευρωπαίους συμμάχους τους. Σύμφωνα με στοιχεία του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Άμυνας (EDA), η έρευνα και η τεχνολογία ως ποσοστό των συνολικών αμυντικών δαπανών μειώνεται σταθερά από το 2006. Με βάση τις εκτιμήσεις της EDA, το μερίδιο των συνολικών αμυντικών δαπανών για την έρευνα και την τεχνολογία το 2016 ήταν η χαμηλότερη από το 2006, στο 0,77%. Το 2017, εκτιμάται ότι αυξήθηκε ελαφρά στο 0,80%.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έθεσε τις βάσεις για τη συμμετοχή της στις δαπάνες για την ασφάλεια και την άμυνα στα τέλη της δεκαετίας του 1990 και στις αρχές της δεκαετίας του 2000. Ξεκίνησε μια προπαρασκευαστική δράση για την έρευνα στον τομέα της ασφάλειας το 2003 και το πρόγραμμα πολιτικής και έρευνας για την ασφάλεια σε όλη την ΕΕ το 2007. Η ενσωμάτωση της τεχνολογίας διπλής χρήσης στην τελευταία επέτρεψε στην Επιτροπή να συναντήσει για πρώτη φορά το πεδίο των δαπανών για την ασφάλεια και την άμυνα .
Το 2015, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημιούργησε μια ομάδα προσωπικοτήτων υψηλού επιπέδου, αποτελούμενη από πολιτικούς, ακαδημαϊκούς, εμπειρογνώμονες think-tank και διευθύνοντες συμβούλους από τους οργανισμούς ερευνητικών τεχνολογιών και την αμυντική βιομηχανία, για να συμβουλεύσει τον τρόπο με τον οποίο η ΕΕ μπορεί να υποστηρίξει σχετικά προγράμματα στην κοινή πολιτική ασφάλειας και άμυνας. Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Jean-Claude Juncker διόρισε για πρώτη φορά έναν ειδικό σύμβουλο για την πολιτική άμυνας και ασφάλειας. Το 2016, η Επιτροπή ξεκίνησε το ευρωπαϊκό σχέδιο δράσης για την άμυνα για την υποστήριξη της ανταγωνιστικότητας και της καινοτομίας της αμυντικής βιομηχανίας και την ανάπτυξη μιας ισχυρής αμυντικής τεχνολογικής και βιομηχανικής βάσης. Τέλος, το 2017, η Επιτροπή ξεκίνησε πρόταση για την ένταξη του ΕΤΑ στο επόμενο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ, για το 2021-2027.
Το ΕΤΑ αντιπροσωπεύει μια ποιοτική αλλαγή στον τρόπο με τον οποίο η ΕΕ εμπλέκεται στην άμυνα. Μέσα από αυτό, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επιθυμεί να παροτρύνει τα κράτη μέλη να δαπανήσουν περισσότερα για την έρευνα και την ανάπτυξη των αμυντικών δυνατοτήτων και να δαπανήσουν πιο συνετά συνεργαζόμενα μεταξύ τους. Η ΕΕ σκοπεύει να δαπανήσει 8,9 δισεκατομμύρια ευρώ (περίπου 9,8 δισεκατομμύρια δολάρια) για τη συγχρηματοδότηση σχεδίων ανάπτυξης συνεργατικών δυνατοτήτων και 4,1 δισεκατομμύρια ευρώ για τη χρηματοδότηση συλλογικής έρευνας στον τομέα της άμυνας μεταξύ 2021 και 2027. Το ποσό των 13 δισεκατομμυρίων ευρώ για επτά χρόνια δεν είναι τεράστιο, οι συνολικές συνδυασμένες αμυντικές δαπάνες των κρατών μελών της ΕΕ είναι περίπου 200 δισ. ευρώ – αλλά είναι ένα ξεκίνημα. Το ΕΤΑ θα τοποθετήσει την ΕΕ στους κορυφαίους επενδυτές στον τομέα της έρευνας στον τομέα της άμυνας και της τεχνολογίας στην Ευρώπη και θα ενθαρρύνει ιδανικά περισσότερες δαπάνες από τα κράτη μέλη, ιδίως εάν το χρησιμοποιούν για να συγχρηματοδοτήσουν ορισμένα από τα σχέδια που προβλέπονται στη διαρκή δομημένης συνεργασίας, μπορούν να εργαστούν σε μικρότερες ομάδες για πιο φιλόδοξα σχέδια δυνατοτήτων.
Εν ολίγοις, μέσω της ρύθμισης της αγοράς και των οικονομικών κινήτρων, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημιούργησε προοδευτικά έναν ρόλο για την ΕΕ προκειμένου να αντιμετωπίσει ορισμένα από τα βασικά προβλήματα που αποδυναμώνουν την ευρωπαϊκή τεχνολογική και βιομηχανική βάση. Αλλά η εξουσία της έχει όρια.
Η αμυντική βιομηχανική πολιτική παραμένει μια συντριπτικά διακυβερνητική ευθύνη από την άποψη των συνθηκών της ΕΕ. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή μπόρεσε να επεκτείνει την εμβέλειά της στην αμυντική βιομηχανική πολιτική λόγω της επιτάχυνσης της πολιτικής βούλησης μεταξύ των κρατών μελών και θα χρειαστεί συνεχή στήριξη. Σημαντικές πτυχές της αμυντικής βιομηχανικής πολιτικής, όπως οι εξαγωγές όπλων και ο σχεδιασμός δυνατοτήτων, παραμένουν σε μεγάλο βαθμό εκτός του ελέγχου της.
Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Άμυνας μπορεί να θεωρηθεί ως το «καρότο» της δέσμης αμυντικών μέτρων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (αδιαμφισβήτητα όχι πολύ αποτελεσματική). Τα κράτη μέλη ενδέχεται να είναι πιο διατεθειμένα να δεχθούν χρήματα από την ΕΕ παρά να ακολουθήσουν τους κανόνες περί προμηθειών. Ωστόσο, αν θεωρήσουν ότι οι συνθήκες πρόσβασης στα χρήματα του EDF είναι υπερβολικά δυσκίνητες, οι εθνικοί φορείς θα μπορούσαν να επιλέξουν να μην φέρουν υπό την αιγίδα της ΕΕ μελλοντικά έργα, όπως το επόμενο ευρωπαϊκό αεροπλάνο μαχητικών ή επίγειας μάχης και αντίθετα να συνεχίσουν να ασχολούνται διακυβερνητική συνεργασία, και αντίθετα να πορευτούν μόνοι ή να επιλέξουν να αγοράσουν από τρίτες χώρες όπως οι Ηνωμένες Πολιτείες. Ακόμη και αν μια ομάδα ικανών χωρών αποφασίσει να αναπτύξει τον εν λόγω εξοπλισμό και λάβει χρηματοδότηση από την ΕΕ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν έχει ακόμη αναπτύξει ένα σχέδιο για το πώς θα προχωρήσουμε εάν τα κράτη μέλη δεν καταλήξουν σε συμφωνία σχετικά με τους κανόνες εξαγωγών όπλων.
Η νέα Γενική Διεύθυνση Αμυντικής Βιομηχανίας και Διαστήματος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής θα επιφορτιστεί με την οικοδόμηση μιας ανοικτής και ανταγωνιστικής ευρωπαϊκής αμυντικής αγοράς. Η πρόκληση θα είναι να διατηρηθεί η εστίαση στις στρατηγικές προτεραιότητες και να επιτευχθούν πραγματικά επιχειρησιακά αποτελέσματα εκτός από τον εξορθολογισμό του τομέα. Το πρόσθετο προσωπικό και οι πόροι που θα προέλθουν από τη νέα γενική διεύθυνση θα μπορούσαν να βοηθήσουν την Επιτροπή να επικεντρώσει τις προσπάθειές της, μεταξύ άλλων στο ΕΤΑ, στο Σχέδιο Δράσης για τη Στρατιωτική Κινητικότητα και στην Πολιτική Διαστήματος στον τομέα της άμυνας. Θα μπορούσε να συνδέσει τις ικανότητες και τα χρηματοδοτικά μέσα που έχουν διανεμηθεί μεταξύ των διαφόρων γενικών διευθύνσεων, καθιστώντας τις παραπάνω πρωτοβουλίες ευκολότερες στην πλοήγηση για κράτη μέλη, βιομηχανίες και εταίρους όπως το ΝΑΤΟ. Ο συντονισμός μεταξύ της νέας γενικής διεύθυνσης και του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Άμυνας θα πρέπει να εκπονηθεί. Η αγορά από τις κυβερνήσεις των κρατών μελών θα αποδειχθεί απαραίτητη. Η ικανότητα της Επιτροπής να λαμβάνει ανατροφοδότηση από τη βιομηχανία και συμβουλές στρατιωτικού προσωπικού σε εθνικό και κοινοτικό επίπεδο θα είναι πιο σημαντική από τη δημιουργία πρόσθετων θεσμικών δομών. Επιπλέον, η αμυντική βιομηχανική ολοκλήρωση της ΕΕ μπορεί να λειτουργήσει μόνο για μια κοινή εξωτερική και αμυντική πολιτική. Αν τα κράτη μέλη δεν συμφωνήσουν για συμφέροντα, αξιολογήσεις απειλών και στρατηγική, εάν δεν μπορούν να συμφωνήσουν για το είδος των στρατιωτικών επιχειρήσεων που θέλουν να κάνουν, ακόμη και τα καλύτερα υπερεθνικά μέσα της ΕΕ θα παραμείνουν αχρησιμοποίητα.
Η ενσωμάτωση της αμυντικής βιομηχανικής πολιτικής έχει τη δυνατότητα να καταστήσει την ΕΕ πιο ικανή για υπεράσπιση της εξωτερικής της πολιτικής. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, ως νομική ρυθμιστική αρχή με μηχανισμούς επιβολής και με προϋπολογισμό στη διάθεσή της, θα μπορούσε να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο στην καθοδήγηση κυβερνήσεων και βιομηχανιών. Αλλά για να αποφευχθεί η ολοκλήρωση της αμυντικής βιομηχανικής πολιτικής να παραμείνει μόνο στα χαρτιά, η Επιτροπή θα πρέπει πρώτα να αποδείξει την προστιθέμενη αξία της.
- Ο Στράτος Γεραγώτης είναι τ. Καθηγητής Ευρωπαϊκού Δικαίου και Πολιτικής στο Παν/μιο της Pavia της Ιταλίας
