pixabay
Η διακυβέρνηση συνιστά ένα σύνολο νόμων, κανόνων, πολιτικών και θεσμών που καθορίζουν και αποτελούν τις σχέσεις ανάμεσα στους πολίτες, στην κοινωνία, στην αγορά και στο κράτος – ανάμεσα στους διαχειριστές και τους αποδέκτες της δημόσιας εξουσίας. Η εντατικοποίηση της παγκόσμιας αλληλεξάρτησης, η αυξανόμενη αναγνώριση των προβλημάτων που είναι αδύνατον να επιλυθούν από ένα μόνο κράτος ή οργανισμό, καθώς και ο αυξανόμενος αριθμός και η σημασία των μη κρατικών παραγόντων έχουν συμβάλει στην ανάπτυξη της παγκόσμιας διακυβέρνησης ως αναλυτικό πλαίσιο.
του Έρολ Ούσερ*
Καθώς ο αριθμός των διεθνών φορέων και η συχνότητα και η ένταση των αλληλεπιδράσεών τους έχουν αυξηθεί, παράλληλη αύξηση έχει παρατηρηθεί και σε ό,τι αφορά την ανάγκη για θεσμοθετημένη συνεργασία μεταξύ αυτών. Αυτό επιτυγχάνεται μέσω επίσημων και ανεπίσημων ρυθμίσεων, οι οποίες παρέχουν περισσότερη τάξη και σταθερότητα σε έναν κόσμο που βρίσκεται σε συνεχή και ταχεία ροή από ό, τι θα συνέβαινε υπό φυσιολογικές συνθήκες. Οι διεθνείς συναλλαγές χαρακτηρίζονται συνήθως από τάξη, σταθερότητα και προβλεψιμότητα. Πριν από την εμφάνιση της σημερινής πανδημίας, όταν επιβιβαζόταν κάποιος σε ένα αεροπλάνο από την Αθήνα για να ταξιδέψει στο Λονδίνο, στο Παρίσι ή στη Νέα Υόρκη μέσω πολλαπλών στάσεων σε διαφορετικά αεροδρόμια και με αρκετές αλλαγές πτήσεων, ανέμενε να φτάσει στον προορισμό του σύμφωνα με το πρόγραμμα.
Αυτό εγείρει αυτόματα μία απορία: πώς κυβερνάται ο κόσμος, ακόμη και εν απουσία μιας παγκόσμιας κυβέρνησης, για να θεσμοθετήσει κανόνες, κώδικες δεοντολογίας, ρυθμιστικά μέσα, καθώς και όργανα επιτήρησης και συμμόρφωσης; Η απάντηση βρίσκεται στην παγκόσμια διακυβέρνηση. Αντίθετα, οι εστίες αναταραχής, αστάθειας, μεταβλητότητας και συγκρούσεων αντιστοιχούν σε φαινόμενα κρίσεων και παρακμής της εγχώριας και/ή της παγκόσμιας διακυβέρνησης.
Η διεθνής διακυβέρνηση προϋποθέτει πολυεπίπεδες και δικτυωμένες σχέσεις και αλληλεπιδράσεις για τη διαχείριση και διευκόλυνση των διασυνδέσεων μεταξύ των πολιτικών επιπέδων και τομέων. Η αρχιτεκτονική της παγκόσμιας διακυβέρνησης αποτελείται από επίσημους διεθνείς οργανισμούς με τα Ηνωμένα Έθνη να βρίσκονται στο επίκεντρο της διατεταγμένης πολυμερούς τάξης· επίσημοι περιφερειακοί και υπο-περιφερειακοί οργανισμοί, όπως η Ένωση Νοτιοανατολικών Εθνών (Association of Southeast Asian Nations/ASEAN)· άτυπες ομάδες γενικού σκοπού, εκ των οποίων το πλέον χαρακτηριστικό παράδειγμα των τελευταίων ετών είναι οι αρχηγοί κυβερνήσεων και κρατών της G20, οι οποίοι απαρτίζουν και την παλιά ομάδα G7, και οι νέες ομάδες των κορυφαίων βιομηχανικών και αναδυόμενων οικονομιών της αγοράς (BRICS)· και, τέλος, διακρατικά δίκτυα της κοινωνίας των πολιτών και των παραγόντων της αγοράς.
Η βάση της παγκόσμιας τάξης έχει τεθεί υπό πίεση τα τελευταία χρόνια λόγω των διάφορων αποσυνδέσεων. Επιτρέψτε μου να αναφέρω δύο παραδείγματα που αντικατοπτρίζουν απόλυτα τη νέα πραγματικότητα.
Πρώτον, η αρχή της δημόσιας πολιτικής, καθώς και οι πόροι που απαιτούνται για την αντιμετώπιση των πιο επειγόντων παγκόσμιων προβλημάτων, παραμένουν στη δικαιοδοσία της πολιτείας. Αλλά η πηγή και το εύρος των προβλημάτων είναι παγκόσμια και απαιτούν πολυμερείς λύσεις και παγκοσμιοποίηση των διαδικασιών για την χάραξη πολιτικών δράσεων: λύσεις χωρίς διαβατήρια για αυτό που ο αείμνηστος Κόφι Ανάν χαρακτήρισε «προβλήματα χωρίς διαβατήρια». Για παράδειγμα, δεδομένης της εμβέλειά τους και της καταστροφικότητά τους, τα πυρηνικά όπλα θέτουν εν αμφιβόλω την καθαυτό βάση του εδαφικού κράτους. Ένας πυρηνικός πόλεμος θα μπορούσε να μας καταστρέψει όλους, αλλά οι περισσότεροι από εμάς δεν θα είχαν λόγο στις αποφάσεις και τις ενέργειες για την εκτόξευση της βόμβας: αφανισμός χωρίς εκπροσώπηση. Εξού και η περίφημη διακήρυξη των δύο οραματιστών ηγετών εκείνη την εποχή, το 1987, του Ρόναλντ Ρέιγκαν και του Μιχαήλ Γκορμπατσόφ: «Ένας πυρηνικός πόλεμος δεν μπορεί να κερδηθεί και δεν πρέπει ποτέ να δοθεί».
Επιστρέφοντας στον ορισμό της διακυβέρνησης:
- Οι δίδυμοι κανόνες της πυρηνικής εποχής έγκεινται στη μη-διάδοση των πυρηνικών όπλων και στον αφοπλισμό.
- Η πολιτική και των εννέα χωρών που διαθέτουν πυρηνική βόμβα καταδεικνύει τη αδιάλειπτη αόριστη διατήρηση των πυρηνικών όπλων ως απαραίτητα και αναντικατάστατα στοιχεία της εθνικής ασφάλειας, παρά την αποδεδειγμένη απειλή τους για την κοινή ασφάλεια σε παγκόσμιο επίπεδο.
- Οι θεσμικές ρυθμίσεις που στηρίζουν τη στρατηγική σταθερότητας υπό τη μορφή συμφωνιών ελέγχου των όπλων παραβιάζονται και εγκαταλείπονται η μία μετά την άλλη, από τη Συνθήκη για τους Αντιβαλλιστικούς Πυραύλους (Anti-Ballistic Missile Treaty/ABM) και τη Συνθήκη για τις Πυρηνικές Δυνάμεις Μεσαίας Εμβέλειας (Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty/INF) έως τη Συνθήκη «Ανοιχτοί Ουρανοί» (Open Skies) και την αποτυχημένη, μέχρι στιγμής, προσπάθεια επέκτασης της Συνθήκης Μείωσης των Στρατηγικών Όπλων (Strategic Arms Reduction Treaty /New START), καθώς επίσης και της επικύρωσης της Συνθήκης περί πλήρους Απαγόρευσης των Πυρηνικών Δοκιμών (Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty/CTBT ), ώστε να τεθεί σε ισχύ·
- Τα ιδρύματα συμμόρφωσης διευθύνονται από το Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών, του οποίου τα πέντε μόνιμα μέλη (P5) είναι τα ίδια κράτη που διαθέτουν πυρηνικό οπλοστάσιο στο πλαίσιο της Συνθήκης μη Διάδοσης Πυρηνικών Όπλων (Non-Proliferation Treaty/NPT), τα οποία παρέλειψαν να υλοποιήσουν τη δέσμευσή τους, βάσει του άρθρου VI, για τη συνέχιση και την ολοκλήρωση των διαπραγματεύσεων περί αφοπλισμού καλή τη πίστει.
Δεύτερον, η κατανομή της στρατιωτικής, πολιτικής και οικονομικής εξουσίας στον πραγματικό κόσμο εμφανίζεται ολοένα και περισσότερο ασύμβατη με τα κέντρα εξουσίας και λήψης αποφάσεων σε ένα κοινωνικά κατασκευασμένο κόσμο των διακυβερνητικών οργανισμών. Το χάσμα μεταξύ της νομικής εξουσίας στο Συμβούλιο Ασφαλείας και των αντικειμενικών μετρήσεων εξουσίας και επιρροής στον πραγματικό κόσμο έχει πλήξει σημαντικά τη στάση, τη νομιμότητα και τη λειτουργική αποτελεσματικότητα των Ηνωμένων Εθνών γενικότερα, και του Συμβουλίου Ασφαλείας ειδικότερα.
Το Συμβούλιο Ασφαλείας είναι ο πιο ισχυρός διεθνές θεσμός για την επιβολή της συμμόρφωσης μεμονωμένων κρατών με τους διεθνείς κανόνες και νόμους. Αλλά μερικές από τις πιο σκανδαλώδεις αποτυχίες της συλλογικής επιβολής αφορούν τα μόνιμα μέλη του Συμβουλίου Ασφαλείας (P5). Η Κίνα απέρριψε την απόφαση του Μόνιμου Διαιτητικού Δικαστηρίου της Χάγης στη θαλάσσια διαμάχη της με τις Φιλιππίνες για τα νησιά Chagos. Η Ρωσία δεν συνεργάστηκε ιδιαίτερα στο πλαίσιο της διεθνής έρευνας για την τραγωδία της πτήσης MH17 των Μαλαισιανών Αερογραμμών. Και, το πιο εντυπωσιακό από όλα, οι Ηνωμένες Πολιτείες επέβαλαν κυρώσεις στον γενικό εισαγγελέα του Διεθνούς Ποινικού Δικαστηρίου.
Όσον αφορά τα πυρηνικά όπλα, για πρώτη φορά από το 1945, παρατηρήθηκε διάσπαση μεταξύ της Γενικής Συνέλευσης, ως κανονιστικού κέντρου βάρους του ΟΗΕ, και του Συμβουλίου Ασφαλείας, ως γεωπολιτικού κέντρου βάρους. Αυτό συνέβη το 2017 με τη Συνθήκη για την Απαγόρευση της Πυρηνικής Ενέργειας (Nuclear Weapon Ban Treaty/ΝWBT). Εγκρίθηκε από 122 κράτη στη Γενική Συνέλευση έναντι της ενωμένης αντιπολίτευσης των P5 (και των 4 άλλων κρατών με πυρηνικά όπλα). Θα τεθεί σε ισχύ όταν θα επικυρωθεί από 50 κράτη ή εάν προσχωρήσουν σε αυτήν. Μέχρι στιγμής, αριθμεί 44 συμβαλλόμενα μέρη· άλλα 40 κράτη έχουν υπογράψει και αναμένεται η επικύρωσή της. Μόλις τεθεί σε ισχύ, η νέα θεσμική πραγματικότητα θα συνίσταται στο ότι ο κόσμος θα έχει δύο παγκόσμιες συνθήκες για τη διαχείριση της πυρηνικής πολιτικής και η μεγάλη πρόκληση θα έγκειται στο πώς θα εναρμονίσουν τις ως επί το πλείστον συμπληρωματικές αλλά και ενδεχομένως συγκρουόμενες υποχρεώσεις τους.
Ένα δεύτερο χαρακτηριστικό παράδειγμα των ημερών μας που καταδεικνύει την αναντιστοιχία μεταξύ της διεθνούς διακυβέρνησης και των θεσμών στη νέα πραγματικότητα σχετίζεται με την υγεία. Από τη μία πλευρά, η πανδημία του κοροναϊού αποκάλυψε τις ανεπάρκειες που παρατηρούνται στην ισχύουσα αρχιτεκτονική της διεθνούς διακυβέρνησης της υγείας, με επίκεντρο τον Παγκόσμιο Οργανισμό Υγείας (ΠΟΥ) στο πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών. Ωστόσο, από την άλλη πλευρά, συνιστά επίσης μια διαρκής υπενθύμιση των ορίων της μονομέρειας σε μια εποχή κοινών απειλών και ευθραυστότητας, αλλά και άνισης ανθεκτικότητας. Οι έντονα εθνικιστικές αντιδράσεις στις απαγορεύσεις εξαγωγών ιατρικών προμηθειών και φαρμάκων κατά του «πρώτα η χώρα μου» και του «ας αρρωστήσει ο πλησίον μου» θα οδηγήσουν σε μια καταστροφική οικονομική και εμπορική απο-παγκοσμιοποίηση.
Η πανδημία και οι επακόλουθες κοινωνικο-οικονομικές κρίσεις υπογραμμίζουν επίσης τη χρησιμότητα της πολιτικής για την επανοηματοδότηση των απειλών για την ασφάλεια στο αναλυτικό πλαίσιο της ανθρώπινης ασφάλειας που προωθείται στο πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών από το 1994. Οι κρίσεις στον τομέα της υγείας και της οικονομίας επισημαίνουν τη αλληλεξάρτηση της ασφάλειας των λαών. Ανεξάρτητα από το πού προήλθε η πανδημία, εξαπλώθηκε ραγδαία σε ολόκληρο τον κόσμο και θα παραμείνει απειλή για τους ανθρώπους σε όλες τις χώρες, εφόσον εξακολουθεί να είναι ζωντανός ο ιός σε κάποια χώρα. Είμαστε όλοι μαζί σε αυτό.
Ο ΠΟΥ αντέδρασε καθυστερημένα σε ό,τι αφορά τη διερεύνηση της σπουδαιότητας και της αμεσότητας της απειλής. Αναφέρθηκε ασκόπως στους αρχικούς ισχυρισμούς των κινεζικών αρχών που απέρριπταν το σενάριο μετάδοσης του ιού από άνθρωπο σε άνθρωπο. Ο αποκλεισμός της Ταϊβάν από τον ΠΟΥ, σεβόμενος την πολιτική ευαισθησία της Κίνας στο θέμα αυτό, απέτρεψε τον διάλογο με μια κυβέρνηση που ήταν από τις πιο αποτελεσματικές στον κόσμο στη διαχείριση της πανδημίας. Η παθολογία της πολιτικοποίησης εξειδικευμένων οργανισμών αντικατοπτρίζεται ξεκάθαρα στην ισορροπία μεταξύ των εκτιμώμενων χρηματοδοτικών συνεισφορών που ενισχύουν τη θεσμική ακεραιότητα (17% για την ΠΟΥ) και των εθελοντικών συνεισφορών που προσπαθούν να διαμορφώσουν την ατζέντα των δωρητών (80%), κυρίως από τις δυτικές χώρες.
Παρόλα αυτά, δεν υπάρχει στο άμεσο μέλλον κάτι που θα μπορούσε να υποκαταστήσει τις ενέργειες του ΠΟΥ σε παγκόσμιο επίπεδο για την προώθηση της καθολικής υγειονομικής περίθαλψης, την επιτήρηση των κινδύνων για τη δημόσια υγεία, την πρόληψη έναντι των αναδυόμενων επιδημιολογικών καταστάσεων έκτακτης ανάγκης, τον συντονισμό πρωτοβουλιών, την καθιέρωση διεθνών προτύπων και οδηγιών υγείας και την παροχή τεχνικής βοήθειας στις αναπτυσσόμενες χώρες. Αντίθετα, η πανδημία του κοροναϊού υπογραμμίζει τη σημασία του συνεχούς επαναπροσδιορισμού των απαιτήσεων της διεθνούς διακυβέρνησης με τα θεσμικά όργανα και όχι την υπονόμευσή τους στη δίνη μιας πανδημίας με μονομερείς ανακλήσεις και οικονομικές περικοπές.
Το σύστημα των Ηνωμένων Εθνών συνιστά το μεγαλύτερο φυτώριο κανόνων, νόμων και κωδίκων δεοντολογίας για τη ρύθμιση της διεθνούς συμπεριφοράς όλων των κρατών. Πρόκειται για έναν αξιόπιστο φορέα που έχει επιφορτιστεί με το απαραίτητο καθήκον της επιτήρησης, ανίχνευσης και υιοθέτησης βέλτιστων πρακτικών, χάρη στη καθολική αποδοχή του και τη ανεπανάληπτη νομιμότητά του. Η τεχνογνωσία του είναι αποτέλεσμα πολυετής εμπειρίας. Η επιστημονική του αντικειμενικότητα συμβάλλει στην πολιτική ουδετερότητά του. Και η επί τόπου παρουσία του σε τόσες πολλές χώρες ανά τον κόσμο τού παρέχει ένα πραγματικά παγκόσμιο αποτύπωμα. Όλα αυτά τα ανεκτίμητα πλεονεκτήματα, ωστόσο, θα συνεχίσουν να υποβαθμίζονται όσο αποτυχαίνουν να αναπροσαρμοστούν άμεσα στη νέα πραγματικότητα.
*O Έρολ Ούσερ (Erol User) είναι πρόεδρος και CEO της USER HOLDİNG. Επιχειρηματίας και φιλάνθρωπος, πρόκειται έναν από τους καινοτόμους παίκτες της επιχειρηματικής τουρκικής σκηνής. Η USER HOLDİNG είναι επενδυτική τραπεζική εταιρεία που προσφέρει συμβουλευτικές υπηρεσίες τόσο σε τουρκικές όσο και διεθνείς εταιρείες.
